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这些实例表明，法律实践以及当然被行使的、是否考虑一项解释指令的裁判自由，会引发法的不安定。

[23]集体行使职权是人大监督一项基本原则。[26] 中共中央纪律监察委员会、中华人民共和国国家监察委法规室：《监察法释义》，中国方正出版社2018年版，第109页。

监察法立法按照打铁必须自身硬的要求，规定监察委接受本级人大及其常委会监督，拓宽了人民监督权力的途径，提高了社会主义民主政治制度化、规范化、法治化水平，丰富和发展了人民代表大会制度的内涵。既然是问题，就不能仅报告工作成绩，还应同时报告监察机关工作中存在的不足和困难，以及改进的措施。最后，监察委专项工作报告程序构建要符合监察权抽象性与具体性相结合的特性要求。2.目的解释 专项工作报告规范的立法目的是人大及其常委会对本级监察委依法开展工作监督。授权性规范需要包含特定的授权条件、形式与范围，事实构成与法律后果在规范内部实现有效连接，否则文义解释就面临条款不规整的窘境。

极个别县级人大常委会对工作报告进行表决并获通过。常委会组成人员在听取和审议监察委专项工作报告时，认为相关问题重大或者工作推动不力，可以依照监督法、人大常委会议事规则等规定联名提出质询案，由委员长会议或主人会议确定质询答复的时间和方式，监察委负责人负责答复。[58] 柳砚涛，同上注所引文。

由此导致在私法关系，当事者双方的意思具有彼此对等的效力。同样的，社会信任说、适法推定说、法律推定说、社会契约说无不体现着对稳定的法律秩序、社会秩序的追求。此外，有学者认为行政行为的其他效力可以完全可以依赖实定法的支持，但是并没有详细说明有哪些实定法的依据。[114] 在我国台湾地区，对此问题也有不同见解。

值得一提的是，此种三效力说的存续力与传统观点所指的存续力不同。[23] 参见周佑勇，同上注所引书，第213页。

原因在于人们将自己的权利让渡给政府之后，就应当相信其能保护自己的利益。我国台湾地区学者林纪东也赞同此说，认为在公法关系上，为行政权主体之国家，其行政行为不得违反法规，惟究竟违反法规与否，国家机关有自行认定之权，例如法律规定严密的条件，不具备该要件而为行为时，为法律所不许，然实际上是否符合此项要件，行政机关有以公定力自行认定之权，即使事实上不具备此项要件，也不能不服从，只能通过行政争讼采取时候救济。先定力发生于行政程序的启动，终止于行政行为的作出。[139]存续力一般是指行政行为除非无效或者被撤销、废止、变更、失效，其效力持续存在。

[106]甚至在郭家新等99人（名单附后）诉淄博市博山区人民政府解除聘任关系案[107]中，最高院则在裁定书中明确表示虽然《中华人民共和国行政诉讼法》并没有明文规定请求确认行政行为无效是否适用起诉期限的规定，但根据一般诉讼原理，请求确认行政行为无效，仍须于适当期间内提起，如果时过境迁又重提旧事，则难以维持法律秩序的安定，并不无滥用诉权之嫌疑。这一结论的得出主要是基于对沈希贤等案【最典行2004—3】及俞国华案【最参行第51号】的分析，沈案表明了法院不受重大明显瑕疵行政行为拘束的态度，俞案除了再次表明最高法院排除重大明显瑕疵行政行为公定力的态度外，还明确表达了不受拘束的意思。张永标等诉浙江省台州市路桥区人民政府等补偿协议案，(2016)最高法行申2391号。[123] 参见[日]室井力主编，同上注所引书，第94-95页。

[135] （二）公定力由谁替代 有一些学者在反对公定力的同时，也提出了其替代力。[59] 章志远认为这一论点本身很有见地。

叶必丰认为，行政行为的先定力是指行政意志对相对人意志的支配力，意味着行政行为完全是行政主体的单方面意志。[66] 刘东亮，同上注所引文。

[56] 反对者认为，‘既得权说将‘侵益行政行为的公定力解释为保护行政主体和相对人以外的第三方即不特定公众的权利,是过于勉强的。但也有学者对公定力的这种基础地位提出了质疑。有限公定力说主张有重大、明显违法情形的无效行政行为不具有公定力。当然，也有一些不同的主张，例如胡建淼主张，行政行为的确定力亦称公定力，是对行政主体自身的约束，包含四层意思：1.行政行为一经作出，就有相对稳定性，没有法定事由并经过法定程序不能改变或撤销。职是之故，就如上所述，纵使行政处分有瑕疵，仍然需要承认它具有拘束力的力量，亦即必须承认它具有公定力，这种必要性是无以否定的。[79] 叶必丰认为，法安说并不是行政行为公定力的理论依据，而只能是行政行为确定力的理论依据。

有主张刑事法院可就行政处分之违法性加以判断的肯定说，也有主张刑事法院不可就行政处分之违法性加以判断的否定说。转印自章志远：《行政行为效力论》，同上注，第47页。

此外，从民众判断的不准确而导致的结果上分析，不利于民众权益的保护，因为将判断权给予民众的同时，也将错误辨认的责任风险给予了民众，民众的错误判断可能构成妨碍公务。这一问题在日本也存在，室井力主编的《日本现代行政法》一书中，一方面说公定力是一种合法性推定，一方面又说公定力的实际机能是使行政行为作为一种暂时有效行为，行政厅以一旦做出的行政行为的有效性为前提，据此可以形成法律关系。

行政行为的效力应当以行政行为的成立为前提，在其成立之前的先定力很难被纳入效力体系中。行政行为的效力体系就是围绕公定力构建的。

其认为，有限公定力理论存在以下两点问题，一是混淆了法安定性与法的实质正当性对行政行为效力不同层面的要求。三是职务行为适法性依照谁的认识、以什么为基准进行判断，总结出职务行为适法性的通说是： 妨害公务所针对的职务行为应当是适法的, 即符合法律对职务活动的实质和形式要求, 但适法性应作相对宽松而非严格的解释, 轻微违法一般不影响适法性。而在我国，田中二郎的理论被认为是承袭了德国的自我确信说和国家权威说。[94] 我们认为，这样的解释说服力明显不足，其并没有正面回应公定力与无效行政行为冲突的问题。

可见，公定力又是确定力、拘束力的前提和基础。相对于其他效力而言，它是行政主体对于相对人而言的、意思表示过程中的一种实在的法律效力，表现为行政行为的单方性。

胡建淼认为，行政行为的有效要件和行政行为的合法要件不同。由于在我国实定法上行政行为无效制度的阙如，相应抵抗权的行使就不具有可操作性。

[114] 参见盐野宏：《行政法总论》，同上注，第99-100页。罗豪才、湛中乐，同上注所引书，第114页。

有效是对行政行为的肯定性效力评价，条件相对比较灵活。叶必丰教授对他们的观点进行了归纳，为了法律安定性，就必须将国家行为区别于私人的法律行为，就不能将行政法理论毫无批判地完全依存于私法学，而必须建立适法性推定，即有瑕疵的行政行为在被撤销前应推定为适法、有效。承认行政决定具有公定力只是对其效力的一种尊重, 而不是假定其已经获得合法性。[101] 王雅琴认为，有限公定力是实质法治主义的必然要求、是保障人权的需要、是重新塑造政社关系的需要，其为推进行政权自律所必需。

从这一层面看，主张存续力说的，其实是将公定力换了一种表述而不是真正的弃用公定力。传统观点认为，确定力是指行政行为具有不受任意改变（撤销、变更、废止注销或吊销等）的法律效力。

[132]其实此种程序性公定力，就是我们所主张的，只对行政行为做有效性推定，不涉及推定合法与否的问题。公定力是对先定力的一种有效保障，行政行为的先定力需要得到社会承认和尊重才能真正存在，而得到社会的承认和尊重就需要公定力。

[77] 此外，朱新力、吴婧萍、苗连营也认同法安说。相反，该说反而会导致相对人错误地将行政行为认定为无效，进而导致政治上的无政府主义和损害公共利益，根本就无法实现行政法治说要求的良好秩序。